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自由裁量權在計量依法行政中的地位和作用

隨著我國經濟和科技的發展，各種經濟法規不斷健全和完善，行政機關依法行政的職能隨之增加。法律法規受權依法行政部門，在依法行政上常涉及自由裁量權，只是范圍和監督制約的方式不同而已。自由裁量權的存在是提高行政效率之必需。但要實現執法公正，又必須對行政處罰自由裁量權加以控制。質量技術監督中的計量行政處罰作為一種最嚴厲的制裁性行政行為，其自由裁量權若被濫用必將嚴重影響我國的法制建設。因此，本文對計量行政處罰自由裁量權加以深入探討，按照遵循公平與效率的原則，研究如何正確、及時而有效行使自由裁量權，以期促進《計量法》的進一步完善，有利于計量監督部門的執法，切實保障行政相對人的合法權益，都具有一定的理論和實踐價值。
一、計量行政處罰中自由裁量權運用現狀及存在的主要問題
在計量行政執法實踐中，《行政處罰法》及在其基礎上制訂的《技術監督行政案件辦理程序的規定》、《技術監督行政案件現場處罰規定》等明確的處罰程序也存在著瑕疵，具體條文操作性不強，賦予行政機關自由裁量權過大，主要表現在：
1、現行的計量監督行政程序為技術監督部門自定，沒有人大機關規定的程序。由行政機關自己設定行政程序必然導致以下后果：其一，行政程序中約束行政機關的規則很少；其二，行政程序法為行政相對方設定的程序繁瑣、重疊；其三，行政程序之間容易產生不協調、不一致的現象；其四，行政程序的透明度低；其五，在時效問題上，對相對方要求很嚴，而對行政機關的限制很少。
2、《計量法》頒布實施日期較《行政處罰法》早十年，計量監督行政程序法中體現現代民主法治精神的行政程序制度和規則還相當地少。即使目前現有的聽證制度還只適用于重大的行政處罰等有限的行政領域。另外，回避制度、信息公開制度、告知制度等現代行政程序的基本制度也還沒有普遍建立起來。
3、計量違法所得具體操作各地方還存在很多差異，對行政機關行使自由裁量權產生負面影響。《計量法》第五章法律責任中，第23條，第24條，第25條，第27條，第28條都涉及到沒收違法所得。如何認定違法所得和非法收入，國家技術監督局法發（1992）491號文件確定了三種情況。
其中行政相對人故意違法的事實認定將對行政機關行使自由裁量權產生重
要的事實依據。
4、行政程序強制力不夠，缺乏應有的權威性，行政機關很難依法提高行政效率，準確行使自由裁量權。規定行政程序主要是為了控制行政權力，要使行政程序具有不容違反、不容隨意變更的強制性的法律效力。如果行政行為違反了法定程序，就應使它無條件地歸于無效，并且應當根據情況追究有關行政主體的法律責任。我國行政程序法存在的一個明顯缺陷就是強制性不夠，行政程序法律規范普遍缺乏應用的權威性。
二、自由裁量權在計量行政處罰中的體現
自由裁量權在我國的計量行政處罰中顯得尤為重要。這是因為：首先，計量違法行為涉及的內容廣泛，情況復雜、變化迅速，法律、法規不可能對所有情況下的行政處罰都規定得明確具體；其次，計量出現問題的專業性、時間性、地域性很強，法律、法規不應該對行政處罰作過于僵化的硬性規定；第三，我國目前的計量法制尚不夠健全，有些內容不夠完備，法律、法規尚無具體的實施細則或實施辦法，急需修訂和補充。計量法律、法規應當授予計量部門在行政處罰中以必要的自由裁量權，使之能根據客觀情勢，權衡輕重，靈活運用，在法定范圍內做出合法、合理的行政處罰，以達到依法行政，維護社會經濟秩序目標的實現。根據我國計量法律、法規、規章的規定，在具體的計量行政處罰中，自由裁量權主要體現在以下四個方面：
（一）、對事實要件認定的自由裁量
計量部門對當事人的行為性質和計量事實的性質認定酌情裁量。確認其行為是否違反計量法律法規。并經過調查決定是否做出計量行政處罰。
例如，計量行政機關對計量器具的認定將直接觸及區域經濟和行業經濟的可持續發展。《中華人民共和國強制檢定的工作計量器具明細目錄》中55項，111種以及《中華人民共和國依法管理的計量器具目錄》中所涉及的計量器具已遠遠不能適應時代要求，但上述目錄卻恰恰是計量行政部門和當事人判斷計量器具要件的唯一，準確的法定依據。
（二）、判定情節輕重的自由裁量
行為的情節可以分為主觀和客觀兩個方面。主觀方面包括目的、動機、心理狀態和態度表現等，客觀方面包括時空、對象、方式手段和危害后果等。在實施計量行政處罰時，必須認真考慮上述主觀和客觀兩個方面的違法情節。
在計量法律中，有不少法條規定的是酌定情節。法條中經常可見“根據不同情節、視情節嚴重、造成嚴重后果”等模糊語言來概括、規定，其本身沒有明確的內涵和外延，又缺乏認定情節輕重的法定條件，具體理解和適用，只有聽憑計量執法人員去判定。
（三）、選擇處罰的對象、種類和幅度的自由裁量
我國現行計量法律、法規、規章規定，計量行政處罰主要有責令改正、罰款、沒收違法所得、吊銷營業執照等。對某一應受計量行政處罰的違反計量管理秩序行為，到底應如何決定處罰的對象、種類呢？根據處罰法定原則，當然要依據法律、法規的規定來決定。現行計量法律規定了三種類型：第一，確定型。即對某種計量違法行為，計量法律明確規定了處罰對象、種類，應給予某種行政處罰。第二，選擇型。即對某一計量違法行為，計量法律規定了可以選定處罰對象、幅度。如《計量法》第23條：“未取得《制造計量器具許可證》、《修理計量器具許可證》制造或者修理計量器具的，責令停止生產、停止營業，沒收違法所得，可以并處罰款。”第三，混合型。即對某一計量違法行為，計量法律規定了可以選定處罰對象，又規定了可同時選定另一種行政處罰或不處罰。此外，在對罰款數額的具體規定中，有的只規定了上限，有的既規定了上限，又規定了下限。關鍵在于把握兩點：一是不要超出法定的范圍和幅度；二是在法定的范圍和幅度內不要畸輕畸重，顯失公正。
（四）、選擇行為時限的自由裁量
計量法律中有些法條所規定的限期行政相對人履行某種義務，既未具體規定履行的期限，也未規定其履行的幅度。計量部門就必須根據客觀情勢運用自由裁量權對履行的期限做出明確、具體的規定，規定的期限必須切實可行而又能體現嚴格執法，過短或過長都是不適當的。

三、計量行政處罰自由裁量權行政程序及其功能
行政程序，就是由行政機關做出行政行為的步驟、方式和時間、順序構成的行為過程。步驟，就是實現某一程序的若干必經階段；方式，是實施行為的方法和形式，兩者構成程序的空間表現形式。整個行為過程就是由一個接一個的步驟和方式連接而成的，完成這一程序過程需要用一定的時間。為提高效率，就需要有時限；完成這一程序步驟，還須遵循先后次序，這就是順序。時限和順序構成程序的時間表現形式。行政程序還是公民參與的渠道，是溝通政府與人民聯系的橋梁。傳統的依法行政，公民在行政過程中成為行政權作用的單純客體，其權利受到侵害時只能依靠行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法等提供事后救濟；而包含告知、聽證等核心內容的行政程序，則給公民在行政過程中與行政權爭辯、對話的機會，這不僅為公民權利提供了更切實的保護，而且使行政權的行使滲入公民意志成為可能。政府和人民的關系將更加密切。
四、完善計量行政處罰自由裁量權的法律機制
對我國法律、法規中關于行政程序法律的規定進行分析，可以看出，1990年以來，我國行政程序立法發展很快，越來越多的關于行政行為的法律、法規在制訂時注意到了程序方面的規范。特別是，我國已經有了幾部主要規定行政程序的法律、法規。如1990年10月起施行的《行政訴訟法》，1991年1月起施行的《行政復議條例》（后為1999年10月起施行的《行政復議法》所取代）；1995年1月起施行的《國家賠償法》中的行政賠償部分；1996年10月起施行的《行政處罰法》等。除了《行政訴訟法》總體上屬于訴訟程序法，其中部分內容屬于行政程序法以外，其他幾部法律均以規定行政程序法律為主，分別規定了我國行政領域的幾大程序：行政處罰程序、行政賠償程序和行政復議程序，使我國行政程序法的發展向前推進了一大步，但仍存在許多不足。
為了制約行政主體濫用行政處罰自由裁量權，應建立健全多元化的控制機制，在法律程序上進一步對行政處罰自由裁量權進行監控。借鑒別國經驗，結合我國實際情況，控制計量行政處罰自由裁量權的程序機制，應完善下列制度：
1、信息公開這是行政公開原則的重要體現和必要保障。信息公開制度公開了行政主體據以做出行政處罰的相關材料，使公眾知曉哪些是行政主體該做的，哪些是不該做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。從而有利于公眾行使和實現自己的權利，有利于扼制自由裁量權的濫用。
2、告知制度要求了行政主體告知信息的義務。這是一項基本的行政程序制度，該制度要求當行政機關做出行政處罰決定時，應當告知行政相對人行政處罰決定的內容，并說明其事實根據和法律依據。
3、表明身份制度是表明自己享有進行某種行政行為的職權或權利的程序。這一制度對控制行政處罰自由裁量權而言，它可以通過行政主體及其工作人員自覺公開其身份的方式使相對人免受不法侵犯，防止他超越職權、濫用職權。同時，這一制度還為行政回避制度的建立奠定基礎。
4、行政教示制度是指行政主體在進行某項行政行為之前、之后、之中對行政相對人享有哪些權利、承擔哪些義務。

5、行政行為說明理由制度要求行政主體在做出對相對人行政處罰決定之時，必須給以合法、合理的解釋，以達到以理服人的目的。它可以迫使行政主體更加公正地行使行政處罰自由裁量權，避免恣意行政，損害相對人的合法權益。
6、聽政制度作為體現行政處罰公開、公平、民主的一種程序制度，已成為現代行政程序法的核心制度，這種制度對于規范行政處罰自由裁量權具有重要意義。因為聽證制度的根本性質就在于公民運用這些程序上的參與權利，進行“自衛”或“抵御”，以抵抗行政機關的違法或不當行政處罰行為，并縮小其與行政機關法律地位不平等所造成的巨大反差。
7、時效制度其核心內容是法律對行政處罰行為的實施所規定的各種時間上的限制，行政行為只有遵守法定的時限規定，才能產生預期的法律后果。
8、質量技術監督機構內部監督制度除了行政復議機關的監督外，要強化執法責任制。從而增強行政主體的自律意識，正確行使行政處罰自由裁量權。

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