2013年年底，改革理應(yīng)完成。但當(dāng)時(shí)天津、新疆、西藏、寧夏、云南五省份尚未公布省級(jí)食藥監(jiān)部門的“三定方案” ，同時(shí)絕大多數(shù)省份未如期完成改革。
“從目前的態(tài)勢(shì)看，本輪食藥改革并不是終點(diǎn)。”
2014年9月28日緊急下發(fā)的國辦發(fā)明電17號(hào)文，暫時(shí)還沒有在中國政府網(wǎng)上公布，但這份有關(guān)2013年食藥監(jiān)管體制大部制改革的最新文件，已經(jīng)在食藥系統(tǒng)內(nèi)廣為流傳。
一些基層的改革執(zhí)行者，從這份《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管體系建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）中讀出兩層意味，一方面，中央政府對(duì)“一些地方機(jī)構(gòu)改革進(jìn)展緩慢、力量配備不足，個(gè)別地方監(jiān)管工作斷檔脫節(jié)、食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)加大”很不滿意。但另一方面，《通知》對(duì)于當(dāng)下食藥改革遭遇的困境也沒有提出具有約束性的意見。
“食藥改革是當(dāng)前中國機(jī)構(gòu)改革困境的縮影。”研究食藥改革問題多年的國家行政學(xué)院副教授胡穎廉指出，中央政府只能對(duì)地方改革提出指導(dǎo)性意見，不能強(qiáng)制要求上下統(tǒng)一。這客觀上導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革進(jìn)展不一，甚至出現(xiàn)五花八門的窘?jīng)r。
大多數(shù)省份未如期完成改革
一直以來，人們把食品安全問題的癥結(jié)歸咎于分段監(jiān)管的體制，期待有一個(gè)機(jī)構(gòu)能全程監(jiān)管。胡穎廉發(fā)現(xiàn)，從2003年至今，食品安全一直是歷次機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)，但大部制的設(shè)想總是“只聽樓梯響不見人下來”。
直到2013年3月10日公布的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》才提出，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，將食品安全辦的職責(zé)、食品藥品監(jiān)管局的職責(zé)、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)加以整合。
食藥改革，可謂從領(lǐng)導(dǎo)到普通民眾最為關(guān)注的大部制改革。然而一年多之后回頭看，這場(chǎng)備受關(guān)注的改革正在觀望中逐漸背離其初衷——加強(qiáng)食品安全監(jiān)管。胡穎廉說，一是等待觀望期。按照國務(wù)院下發(fā)的18號(hào)文件，2013年6月底實(shí)現(xiàn)省級(jí)機(jī)構(gòu)組建，9月底完成市級(jí)機(jī)構(gòu)組建，截至2013年年底，隨著縣一級(jí)機(jī)構(gòu)組建完畢，將徹底完成食藥全系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)改革。然而根據(jù)胡穎廉調(diào)研掌握的情況，絕大多數(shù)地方未能在2013年6月底前完成省級(jí)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，省以下體制改革啟動(dòng)時(shí)間更晚。截至2013年12月7日，在公眾視野里，全國31個(gè)省份僅有20個(gè)出臺(tái)了省食藥監(jiān)局“三定方案”，17個(gè)出臺(tái)了地方體制改革指導(dǎo)意見，18個(gè)任命了省局新領(lǐng)導(dǎo)班子。在2013年年底這個(gè)改革理應(yīng)完成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，南方周末記者采訪中獲悉，天津、新疆、西藏、寧夏、云南五省份尚未公布省級(jí)食藥監(jiān)部門的“三定方案”，同時(shí)絕大多數(shù)省份未能完成改革。實(shí)際上直到目前，江蘇、遼寧、寧夏等地市縣兩級(jí)的食藥改革仍未啟動(dòng)。“江蘇改革方案征求意見稿已經(jīng)出了第六版了。”一位關(guān)注江蘇食藥監(jiān)管改革的人士說。
2014年6月10日，江蘇省印發(fā)了《市縣政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》，要求市、縣（市、區(qū)）單獨(dú)組建食品藥品監(jiān)督管理局，對(duì)食品藥品實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。然而，近來省內(nèi)突然又瘋傳縣區(qū)一級(jí)將實(shí)行工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三局合一的市場(chǎng)局模式，這導(dǎo)致一些市縣食藥部門負(fù)責(zé)人聯(lián)名向省里和國務(wù)院寫信，陳述反對(duì)意見。
爭(zhēng)議市場(chǎng)局
就在一些地方食藥改革等待觀望之際，市場(chǎng)局模式的橫空出世，更把這場(chǎng)改革引入更加混亂的第二階段。所謂市場(chǎng)局，指的是將工商、質(zhì)監(jiān)等市場(chǎng)監(jiān)管部門合并成一個(gè)部門，借此統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管。這一未來大部制改革的方向傳聞已久。從全國層面上看，深圳、浙江等地都相繼實(shí)施了市場(chǎng)局改革。一場(chǎng)改革還沒有完成，卻嫁接了另一場(chǎng)改革，這不可避免地招致種種矛盾和亂象。一些地方政府把市場(chǎng)局模式看做是對(duì)未來大部制改革的提前準(zhǔn)備。十八屆三中全會(huì)公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提到“改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管”。一些地方政府把這句話視為市場(chǎng)局改革明確的信號(hào)——統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管就是二合一、三合一，甚至四合一（合并物價(jià)局）。“實(shí)際上三中全會(huì)同樣也提出，要完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。”甘肅省食藥監(jiān)局的一位官員指出。雙方各執(zhí)一詞，那么在未來大部制改革方向上，誰才是正解？“這取決于你怎樣理解大部制改革。”胡穎廉說，大部制并不是整合的機(jī)構(gòu)越多就越好，而是要整合相同的事權(quán)，提高政府效率。本輪食藥改革源于加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，最初的理想設(shè)計(jì)是用管藥的方法管食品。然而組建市場(chǎng)監(jiān)管局的結(jié)果，是用普通產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的方法來對(duì)待食品藥品，與政策初衷南轅北轍。
指望“危機(jī)倒逼改革”
市場(chǎng)局對(duì)食藥改革的影響，遠(yuǎn)不止推動(dòng)市場(chǎng)改革的幾個(gè)省份。一些已經(jīng)完成食藥改革的地區(qū)，也出現(xiàn)搖擺。如山東的菏澤、甘肅的嘉峪關(guān)等地，近日也傳言要啟動(dòng)市場(chǎng)局試點(diǎn)。這樣的背景下不可避免地造成食藥監(jiān)管的人心渙散，有些部門甚至彌漫著“希望別的地方出食品安全事故”的心態(tài)——因?yàn)槌鍪拢I(lǐng)導(dǎo)才會(huì)重視食品安全監(jiān)管。2014年7月，正準(zhǔn)備推廣市場(chǎng)局模式的上海出現(xiàn)福喜事件，這被一些省份看作是食藥改革正本清源的契機(jī)。“危機(jī)確實(shí)會(huì)倒逼改革。”胡穎廉指出，美國食品藥品監(jiān)督管理局、歐洲食品安全局等大部門的出現(xiàn)，就是基于劣質(zhì)豬肉、瘋牛病等公共危機(jī)事件。實(shí)際上，就在國務(wù)院最新下發(fā)的《通知》當(dāng)中，也反復(fù)以上海福喜事件為例，希望各地切實(shí)加強(qiáng)食藥藥品安全監(jiān)管。“從目前態(tài)勢(shì)看，本輪食藥改革并不是終點(diǎn)，而是個(gè)中點(diǎn)站。”胡穎廉認(rèn)為，未來應(yīng)當(dāng)適時(shí)成立健康產(chǎn)品監(jiān)管局，與市場(chǎng)監(jiān)管局并列。健康產(chǎn)品包括食品、藥品、醫(yī)療器械、保健食品、化妝品、食用農(nóng)產(chǎn)品、酒類、飲用水等健康產(chǎn)品監(jiān)管的對(duì)象是特定產(chǎn)品的質(zhì)量安全，屬于公共安全范疇，與監(jiān)管市場(chǎng)秩序的市場(chǎng)局定位截然不同。“公共危機(jī)推動(dòng)改革大多要以生命為代價(jià)，未來大部制改革只有借鑒國內(nèi)國外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，才可能少走些彎路。”胡穎廉說。（南方周末）
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