被擱淺的法律------中國質量報 8月20日頭版

被擱淺的法律

湖南長沙電信計時計費裝置超期未檢事實清楚卻無法實施行政處罰

    □ 本報記者  王融國

    這是一個違法事實清楚卻無法實施處罰的行政案件。

    今年2月25日，湖南省質監局稽查總隊的執法人員和湖南省計量院的技術人員來到長沙電信，就該公司的計時計費裝置超期未檢的事實進行調查取證。

    該公司相關負責人表示，按《計量法》的要求，公司使用的計時計費裝置確實應該在2013年7月進行強制檢定。在接到湖南省質監局的通知后，已多次向上級湖南省通管局報備，然而，該局卻要求下屬運營商無需配合強檢工作，所以長沙電信不能將計時計費裝置交由質監部門進行檢定和檢查。

    由于長沙電信不配合，執法人員的調查取證工作無法開展，對其違法行為無法進行處罰。盡管如此，執法人員本著對廣大手機用戶負責的原則，根據相關法律下達了《責令改正通知書》。但直至目前，未進行強制檢定、已經嚴重超期使用的計時計費裝置仍在繼續使用。

    5月13日，湖南省通管局在官網上掛出一篇工作動態，指“該局于5月9日組織下屬的湖南電信、移動、聯通、鐵通4家基礎電信運營企業簽訂電話計時計費裝置性能檢測合同，由工業和信息化部指定的具有國家檢測資質的檢測機構通過招標的方式搶先承標獲得檢測資格”。

    湖南省通管局不讓質監部門檢查，卻招標自檢，說明對計時計費裝置實施強檢是法律的要求，是必須的，分歧在于由誰來檢。查閱《計量法》，國務院早于1998年將用于貿易結算的電話計時計費器等器具進行強制檢定的行政監督管理職能劃入原國家質量技術監督局，具有法律效力。

    湖南省質監局主管法制工作的副局長告訴記者，湖南省通管局通過招標對計時計費裝置進行檢查檢測，是行業自律和提高服務質量的舉措，既不與法律相矛盾，更不能代替或阻撓法律賦予計量主管部門的權利和職責，可一并開展，多一份監督，能讓消費者有更多的利益保障。

    一項有法可依的工作無法開展，湖南省通管局憑什么凌駕于法律之上，說不檢就不讓檢？

    4月1日，湖南省通管局以工信部在2002年的局發文件中說明“電話計費是局用交換設備的一項重要功能，不是一個獨立的計量裝置”為由，向湖南省政府呈文，提出異議稱：“質監部門超出職能范圍，將固定和移動電話局用交換機計時計費裝置納入強制檢定的計量器具范疇，實施強檢。”

    一邊是湖南省質監局依法行政，另一邊卻是湖南省通管局對法律有自己的理解和解釋。那么，質監部門是否“超出職能范圍”對“局用交換設備”進行強檢呢？一位有過計量執法經歷的法律專家認為，局用交換設備只有通過對通話進行計時，計費系統才能根據通話時長與費率實現計費，計時是計費的基礎，且用于貿易結算，強制檢定屬性不容置疑。而且質檢總局多次給予說明和回復：“根據國務院授權，原國家質量技術監督局對《中華人民共和國強制檢定的工作計量器具目錄》（以下簡稱目錄）進行了調整，將電話計時計費裝置納入目錄，并在2003年作出了進一步法律解釋：“電話計時計費裝置包括局用交換機電話計時計費裝置等。”因此，質監部門對電話計時計費裝置進行強檢是有法律依據的。

    就在湖南省質監局為無法查處運營商違法超期使用計時計費裝置的當口，一個訴訟案將湖南省質監局再次推到風口浪尖。

    今年1月21日，湖南知名律師羅秋林以不履行行政監督職責為由將湖南省質監局告上法庭，為廣大手機用戶討公道。

    原來，在2013年10月31日，羅秋林請求湖南省質監局對聯通衡陽公司的移動數據電話流量沒有計量合格證進行立案查處，并依法對其作出行政處罰。2013年11月7日，湖南省質監局進行了答復：“由于國家尚未將移動通信流量計量列入強制檢定的目錄，也未頒布相應的計量檢定規程，所以，我省移動通信流量計量尚未實施計量檢定，由于沒有法律依據，我部門不能對其進行立案查處”。

    原告的辯護律師李志員則認為，依據《計量法》規定，“移動數據流量計量器具”屬于社會公用計量標準器具，依法必須實行強制檢定。作為國家授權的計量檢測法定部門，質監局必須履行計量檢定的職責。

    2014年4月3日，經過開庭審理，法院作出了湖南省質監局勝訴的判決。而該案的主審法官劉昕在駁回了原告的訴訟請求后，在《行政判決書》后寫下的一段話則意味深長：“移動通信流量計量關系消費者的切身利益，加強對移動通訊運營商的移動通信流量計量的監管確實很有必要，被告將向國務院相關部門反映情況，建議出臺有關監管規定，爭取早日將移動通信計量納入法律的范圍實施監管、管理。”這段話既道出了法官判決時的無奈，更道出了法律法規健全的必要。

    羅秋林對判決不服，并上訴至長沙市中級人民法院，等待再次開庭。

    李志員律師認為，《計量法》制定的時間比較早，當時立法只是框架性的，雖然沒有規定什么具體的項目，但規定了計量裝置歸計量檢定部門來檢，其他部門只是協助、配合計量部門的工作。他認為工信部違反法律法規，導致質監部門的職責無法履行，造成部門與部門之間的矛盾，應該由國務院來裁決協調。

    1994年，中國前郵電部部長吳基傳打通了中國歷史上第一個GSM電話，也就是說，需要使用“局用交換設備”對電話進行計時計費的手機進入中國才20年。在這不長的20年里，手機數量呈幾何級數遞增。因此，無論是已有法律規范的計時計費裝置檢定，還是暫未納入法律法規范疇的移動通信流量計量檢定，對其進行規范、監督是必要的，更是必須的。

    記者了解到，雖然阻力重重，但湖南省質監局在2013年以前仍舊艱難履職，對部分移動通信企業的計時計費裝置進行了強檢。2011年，湖南省計量院對湖南移動和長沙鐵通的電話計時計費裝置進行了檢定。2012年，該院對湖南電信、湖南移動和長沙鐵通進行了檢定。而到了2013年，湖南省4家通信運營商均拒絕接受檢定。與此同時，記者經調查得到的一組數據頗能說明問題：2010年，話費計量投訴為15起，網絡輿情較為平靜。而2013年，話費計量投訴急增到1638起，投訴增長率為10820%。網絡輿情監控顯示，有關通信計量的評論非常活躍。通信運營商人為設立消費陷阱、強行定制SP業務，以及系統內部有意或無意的計時、計費錯誤已如同雜草。據了解，湖南省的手機用戶已達5000萬臺左右，手機用戶每年繳至電信運營商們的費用已逾百億元。也就是說，計時計費裝置準確與否，直接關系到手機用戶的切身利益。

    不論是計時計費裝置還是通常所說的手機上網流量到底該由誰來檢，一位不愿意透露姓名的法律專家認為，湖南省通管局招標自檢肯定沒有法律依據，這種行為是典型的既當運動員又當裁判員。他給記者打了個比方，現在全社會都在反腐，每個單位都有紀檢監察部門，如果單位對自己進行自查就可以的話，那還要市紀委、省紀委、中央紀委做什么呢？

    法律法規隨著社會經濟的迅速發展，依法進行補充和調整，是法律不斷規范和成熟的標志。當法律沒了效力，僅以文字形式存在；當監管無法實施，只以音頻的方式出現，是監管之殤，是政府之憂，更是百姓之痛。《中國質量報》