從新《食品安全法》看檢驗檢疫職能轉(zhuǎn)變

簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，是黨中央、國務(wù)院的一項重大舉措。如何在依法改革中實現(xiàn)簡政放權(quán)，在放管結(jié)合中實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變是一項大課題。

新《食品安全法》（以下簡稱“新法”）于今年4月24日修訂完成，并于10月1日起正式實行。相比舊《食品安全法》（以下簡稱“舊法”）有巨大改動，一是明確了進口食品的法律責任。明確了檢驗檢疫承擔監(jiān)管職能，企業(yè)承擔主體責任（第91、94條）。此外還明確了檢驗檢疫評估國外官方體系的職能（第101條）。二是進出口檢驗要求的轉(zhuǎn)變。舊法中“檢驗合格才能通關(guān)”的法條徹底重寫，改為進口食品“依法檢驗合格”，出口食品“監(jiān)督管理”（第92條第2款，第99條）。三是強化了食品安全信息管理。細化了檢驗檢疫對食品安全信息收集的范圍（第100條），加強了信息溝通的機制（第93條第2款，第95條）。

本文以新法對監(jiān)督管理職能的明確，及對進口食品檢驗要求的轉(zhuǎn)變?yōu)榍腥朦c，對檢驗檢疫機構(gòu)如何在進口食品檢驗工作中轉(zhuǎn)變職能，做一個合格的“裁判員”進行思考和探討。

監(jiān)督管理，就是做“裁判員”

新法新增法條明確規(guī)定，對進出口食品安全，檢驗檢疫部門履行“監(jiān)督管理”職能，這為檢驗檢疫職能轉(zhuǎn)變指明了方向。

監(jiān)督管理就是做“裁判員”。國務(wù)院總理李克強多次強調(diào)，政府要簡政放權(quán)，做好裁判員，不要老想當運動員。市場中，企業(yè)是“運動員”，檢驗檢疫是其中一個“裁判員”，產(chǎn)品質(zhì)量就是“球”。檢驗檢疫的監(jiān)管職責，就是在球出界時，吹響哨聲，并對運動員作出判罰。但現(xiàn)在的情況是，這個裁判員一邊吹哨，還要一邊護著球不讓它出界。其后果是，出了力還不討好，甚至當球最終出界時，他還要承擔“護球不力”的責罰。

做“裁判員”就不能做“運動員”

職能轉(zhuǎn)變的核心，是檢驗?zāi)Ｊ降母母?。舊法中“檢驗合格才能通關(guān)”的模式，是檢驗檢疫成為“運動員”的原因，也是工作風險和廉政風險的主要來源。一是扣留是對國際貿(mào)易的物流環(huán)節(jié)的行政干預(yù)。舊法要求是扣留檢驗，其結(jié)果是，檢驗成為外貿(mào)活動中的一環(huán)，在食品檢驗，檢驗甚至成為貨物通關(guān)的限速環(huán)節(jié)。檢驗檢疫機構(gòu)成了實際的“運動員”。企業(yè)為了減少成本，傾向于尋找把關(guān)更松的口岸，或行賄。前者凸顯了工作風險，后者增加了廉政風險。二是“合格”沒有定義，責任邊界不明。舊法中沒有明確“檢驗合格”的依據(jù)，這意味著進口食品通關(guān)后，發(fā)生的任何問題，檢驗檢疫部門都要承擔責任。

新法為檢驗?zāi)Ｊ礁母锾峁┥衔环ㄖ?。一是新法重寫了“合格后才能通關(guān)”的要求，為檢驗?zāi)Ｊ降母母飹咔辶松衔环ǖ恼系K。舊法中進口食品“檢驗合格才能通關(guān)”的要求，是檢驗檢疫機構(gòu)對進口食品不得不實行檢驗?zāi)Ｊ降脑?。為了促進外貿(mào)，各局創(chuàng)新舉措，比如通過先通關(guān)，存入“指定庫”，檢驗合格后再放行的方式。這種做法，減少了貨物滯港的成本，但實際上并不符合上位法“檢驗合格才能通關(guān)”的要求，本質(zhì)上還是檢驗?zāi)Ｊ健６切路鞔_了“檢驗合格”的依據(jù)，劃清了檢驗檢疫機構(gòu)的責任邊界。新法中明確了“檢驗合格”的依據(jù)，如果進口食品出現(xiàn)質(zhì)量問題，只要檢驗檢疫依法履職，即可免于承擔責任。依據(jù)的明確，使檢驗檢疫從原先的“無限責任”轉(zhuǎn)成了“有限責任”。責任邊界的劃清，為檢驗?zāi)Ｊ礁母飫澏朔秶?/p>

進口食品檢驗?zāi)Ｊ礁母锏某雎吩?項轉(zhuǎn)變。一是檢驗，從對產(chǎn)品集的合格判定，轉(zhuǎn)向?qū)ιa(chǎn)企業(yè)管理體系有效性的驗證。這樣才能實現(xiàn)真正意義上的“事前監(jiān)管”。產(chǎn)品質(zhì)量是企業(yè)生產(chǎn)出來的，而不是檢驗出來的。檢驗，是對生產(chǎn)企業(yè)管理體系有效性的驗證。這實質(zhì)上是將監(jiān)管延伸到國外，延伸到生產(chǎn)環(huán)節(jié)?？偩謱馍a(chǎn)企業(yè)管理體系的評估，不再單單是準入門檻，而成了監(jiān)管體系的一個重要組成部分。此外，對特定有毒有害物質(zhì)的檢驗也是對國外官方防控體系有效性的驗證。二是合格判定，從樣品合格，轉(zhuǎn)向企業(yè)合格。這樣才能徹底實現(xiàn)檢驗?zāi)Ｊ降母母铩．敽细衽卸ǎ腔趤碓磭页掷m(xù)有效的官方防控體系，基于生產(chǎn)企業(yè)持續(xù)有效的質(zhì)量管理體系，基于國內(nèi)外貿(mào)易商的高度誠信，直通放行才成為可能。這比傳統(tǒng)的扣留檢驗?zāi)Ｊ?，更科學(xué)，更可控，更可以持續(xù)改進。三是監(jiān)管的方式，從“護球”轉(zhuǎn)為“吹哨”。這樣才算完成真正的職能轉(zhuǎn)變。檢驗?zāi)Ｊ降母母铮沟脵z驗檢疫機構(gòu)不再干預(yù)貿(mào)易環(huán)節(jié)，不再承擔產(chǎn)品質(zhì)量問題的直接責任，只作為第三方，對市場中的企業(yè)的違規(guī)行為進行判罰。防賊變成捉賊，檢驗檢疫的監(jiān)管職責更加明晰，工作成效更易體現(xiàn)，企業(yè)的責任主體地位也更加明確。其他部門對市場監(jiān)管的結(jié)果即“事后監(jiān)管”，成為監(jiān)管鏈的有機組成部分。

做“裁判員”就不能做“教練員”

政府提供服務(wù)，要依法而為。職權(quán)有邊界，因此政府服務(wù)也有邊界。越界服務(wù)，即是越權(quán)。

法律條文明確了檢驗檢疫承擔監(jiān)管職責，而企業(yè)承擔主體責任。但是在實際操作中，卻因為政府服務(wù)的邊界不清，政府部門很容易越權(quán)，成為“教練員”。以預(yù)包裝食品標簽為例，企業(yè)為了確保其進口預(yù)包裝食品標簽合格，最經(jīng)濟的途徑是直接咨詢檢驗檢疫機構(gòu)，獲得肯定的答復(fù)后再加貼。檢驗檢疫機構(gòu)為了促進外貿(mào)，會不厭其煩地指導(dǎo)企業(yè)。最終的結(jié)果常是，標簽的有效性工作，幾乎成了檢驗檢疫“包辦”的活。檢驗檢疫機構(gòu)既是“裁判員”，又是“教練員”，存在工作和廉政雙重風險。

解決的方法是須明確政府服務(wù)的邊界，將部分服務(wù)外包給市場完成。即政府牢守“裁判員”底線，將咨詢指導(dǎo)的服務(wù)交由“教練員”完成。比如預(yù)包裝食品標簽的監(jiān)管中，政府將相關(guān)法律法規(guī)進行公示，但在操作層面的咨詢，外包給市場完成。市場上咨詢企業(yè)提供的是有償服務(wù)，且自由競爭，這使企業(yè)有動力提升服務(wù)質(zhì)量。檢驗檢疫只負責規(guī)則的發(fā)布和解讀，必要時對咨詢企業(yè)進行培訓(xùn)。